日本政府自上世纪80年代开始OTC药品转换，后几经改革一直积极推进相关工作。安倍政权将“促进国民自我健康管理制度”定为日本国策后，在其中起重要作用的OTC药品转换更是备受关注。如今，OTC药品转换改革或将再次加速。

7月2日，日本内阁规制改革推进会议上，议长小林喜光就医疗领域规制改革方案向首相安倍晋三进行了汇报。

此次规制改革方案主要涉及促进日本处方药向非处方药转换工作（スイッチOTC、switch OTC，以下简称OTC药品转换）的策略和方针，提出多项建议和举措以“进一步扩大一般医药品（OTC药品转换等）的选择”。方案中要求日本厚生劳动省在2020年內启动措施，建构起多部门协同全局性OTC药品转换体制，设定OTC药品开发目标稳步推进制度改革。

日本内阁规制改革推进会议于2016年第三次安倍政权发端时设立，2019年成为常设化机构，旨在推进日本经济社会的结构性改革。日本首相安倍晋三将制度改革视为日本成长战略的支柱，规制改革推进会议主要负责调查和审议改革中的相关规章制度，内容涉及农林水产、医疗健康、劳动雇佣等诸多方面。

其中，推进OTC药品转换改革一直是该会议在医疗健康领域的重要课题。

这次会议中对日本OTC药品转换的现状提出了明确的指摘，认为“（日本现在）围绕OTC药品转换工作的讨论过于偏向风险和安全层面，并没有从促进国民自我健康管理的角度对OTC药品转换的的必要性和便利性等优势给予充分的关注”，因此OTC药品转换改革“迄今为实际成效低下”。会议从政策、药品开发、组织等几个方面提出改革建议，要求政府“在2020年内启动相应措施。”

日本政府自上世纪80年代开始OTC药品转换，后几经改革一直积极推进相关工作。安倍政权将“促进国民自我健康管理制度”定为日本国策后，在其中起重要作用的OTC药品转换更是备受关注。

01 严控安全

1961年日本开始实行全民医保制度，到20世纪80年代日本国民基本实现了“凭一张保险到哪都能看病”。但日本的医疗财政负担也以每年近1万亿日元的速度不断增长。

1965-2015年日本社会保障中医疗费用的变化（绿色部分）

日益严峻的财政压力下，OTC药品转换作为减轻公共医疗负担的可选项之一开始进入日本政府的视野。日本的制药企业也对开拓OTC药品市场的可能性充满期待。与此同时，随着健康观念的普及越来越多的日本消费者希望能够买到“更加有效的OTC药品”。

于是在多种合力的作用之下，上世纪80年代初日本正式开始推行OTC药品转换的制度。1983年植物固醇（ソイステロール、phytosterol）和匹可硫酸钠（ピコスルファートナトリウム、picosulfate Sodium）首先作为OTC转换药品被日本政府承认。截止2020年上半年，共有86种成分的近2000品目（由规格、厂家、价格等区分）被日本厚生劳动省承认并收入《OTC药品转换有效成分表》。

在OTC药品转换制度建立之初日本大量参考了欧美等国的先例和经验。但在如何平衡药品安全性有效性的问题上，日本则比欧美表现出更加谨慎的姿态，制定了“优先重视安全性”的审查方针。

日本厚生劳动省以已有的OTC药品作为“参照”制定了OTC药品的“认定基准”。认定基准作为一种“定式”从OTC药品的成分、配合规则、用量、规制、药效范围到包装方式、审查所需资料都有详细的规定。OTC转换药品中含有已属于OTC药品的成分时，需要严格依照“认定基准”来减少“超纲”所带来的审查风险。而其中的处方药成分则往往需要“减量”牺牲药效的的方式来达到“基准上限”。

日本主要OTC药品“认定标准”的制定年份

主要OTC感冒药各成分每日最大用量与“认定标准”比较

红框为“认定标准”与处方药用量的上限差异

世界各地区对乙酰氨基酚（アセトアミノフェン，Paracetamol)）、布洛芬（イブブロフェン，ibuprofen）最大用量的排名

日本政府为OTC药品转换制定了严格的审查和限制制度：

1.要求那些已经在处方药阶段安全性、有效性得到确认的药品，在申请前必须重新进行药品的再审查、再评价；对于其中出现副作用的情况还需要通过专门的审议会议对OTC药品转换的可行性进行审查。

2.OTC转换药品的售卖方式，广告宣传也纳入审查的内容。

3.得到OTC药品转换认定后，要求进行为期三年的药品临床试验，并接受专门审议会议的监督。

申请OTC药品转换前需要提供的材料（其中包括再审查评价要求的150例以上的临床试验数据）

除了严格的安全性审查，日本还对OTC转换药品的上市流通进行了一系列的限制。1997年7月，经过长达几年的审查H2受体拮抗剂（H2ブロッカー、H2blocker）被日本厚生劳动省认定为OTC转换药品。但在9月上市前，厚生省要求制药企业在说明书中增加“连续服用3天症状无改善时停药”和“与其他药品混合有风险”等内容，并在药品包装之外另附加注意事项的小册子。药品广告中还被要求必须出现“无必要避免使用”的文章说明。诸多限制下，1998年上市1年后的H2受体拮抗剂OTC市场规模不足其处方药市场的2%，而美国这个比例则接近20%。

1998年日美两国H2受体拮抗剂市场规模比较

02 放宽限制

日本政府谨慎的姿态保证了OTC药品转换工作的安全性，制度推行30多年间日本几乎没有因此发生国重大的医药事故。但“安全性优先”的原则也同时带来了许多问题：复杂的审查制度和流程打击了制药产业对OTC药品转换的欲望；固化的认定标准抹杀了药品有效性的差异，企业将资金更多地投入在广告流通上；一味重视药品的安全性使得消费者OTC转换药品的有效性受到质疑……

日本期待OTC药品转换去解决的问题并没有完全得以实现。1998年日本OTC药品市场规模约8000亿日元，占医药市场的比重一直停留在15%上下。日本医药企业通过OTC药品转换开拓市场的计划远没有达到预期。同时日本社会依旧保持全民医保下以处方药为主的医疗体系，2013年日本政府在公医疗领域的财政支出超过40万亿日元。

1980-1998年日本医药及OTC药品市场规模的变化

在这样的背景下，日本开始对OTC药品转换放宽限制，推进改革。

2014年，作为安倍经济学“三支箭”中的重要一支，日本政府公布了“日本再兴战略改定2014”的国家战略。其中提到要将“促进处方药向非处方药转换”作为推进日本国民自我健康管理（セルフメディケーション，Self-medication）的“具体施政策略”，并将为OTC药品转换“构筑可以反映业界和消费者等多方意见的体制”和“迅速响应的审查”。2014年设立OTC药品转换“评价检讨会议”作为“新体制”的开端，会议增加制药企业、消费代表听取各方意见并参考海外数据和实例简化了企业申请所需的时间和成本，加速审议进程。

日本OTC药品转换体制的变化

“新体制”中增加了评价检讨会议

其实在国家战略颁布之前，日本政府就已经通过多次修订药事法简化了相关法律限制，为促进OTC药品转换创造有利的法律环境。2009年日本药事法对药品贩卖的相关制度进行了修改。修订后的法律按风险等级将OTC药品分为三类，其中关于2、3类OTC药品删除了售卖时必须有药剂师在场的规定。在日本，成为一名药剂师需要接受至少6年大学教育并通过国家级考试。此次修订放宽了OTC药品在流通领域的法律限制。2014年日本再次修订药事法对药品的网络销售相关内容进行了修改。日本OTC药品的网络销售开始“解禁”。

修改药事法后日本药品销售方式的变化 三类OTC药品均可以在网络上销售（橘色）

2017年日本的税制改革中，将OTC转换药品的82成分1492品目纳入“自我健康管理税制”，在税收政策上给予的减免。

在国家战略的背景下，日本通过审查制度和流通标售环节的改革逐渐建立起OTC药品转换的“新体制”。

03 加速改革

2017年7月日本召开第二次OTC药品转换“评价检讨会议”，围绕紧急避孕药的OTC药品转换的问题与会各方产生了巨大分歧。对于制药企业提出的审议案，药剂师、医师医院等方代表纷纷在会上表态“紧急避孕药并不适合OTC化”。评价检讨会委员、日本医师协会理事铃木邦彦更是在接受媒体采访时表示“（紧急避孕药）现阶段根本不能OTC化...相关从业者只自己为赚钱。”尽管紧急避孕药OTC转换的提案在日本政府向社会征求意见时获得了压倒性支持（320：28）但最终仍在“评价检讨会议”上被否决，OTC化失败。之后质子泵抑制剂（PPI）的OTC转换也遭遇相同的结局。

推进自我健康管理的国策下日本政府对OTC药品转换的“新体制”充满期待，但结果并不尽如人意。

“评价检讨会议”在“新体制”中负责对OTC药品转换的合理性进行评价，在会议中获得通过的药品才有可能接受厚生劳动省的进一步的审查。此外“评价检讨会议”中16名委员中近2/3为医师、药剂师代表，相同背景常常在会议讨论中形成意见同盟实际上阻碍了议程。

2014年“新体制”建立后，成功通过认定的OTC转换药品品目相较之前不升反降，其中具有新功效和作用的新药品目过审数量更是下降为0。PPI、紧急避孕药等在许多国家早已完成OTC药品转换的药品至今仍无法在日本得到承认。 

“新体制”建立后，OTC药品转换申请的变化

PPI、偏头疼药、紧急避孕药中成分“转换滞后”

（スイッチ・ラグ，switch lag）的年数（红字）

在这样的背景下以日本医药协会、制药企业为代表要求加速OTC药品转换改革的呼声逐渐变大。日本OTC药品协会在2020年2月的日本政府听证会上指责“由评价检讨会议来判断OTC药品转换可否完全是一种越权行为”造成制药企业的重复审查，强烈要求日本政府对新体制进行改革，建立“直接向厚生省申请的制度”。

而日本内阁规制改革推进会议也早在19年就将“扩大OTC转换药品的选项”作为重要工作课题，谋求对评价检讨会议的进一步改革。在7月2日向安倍晋三的提案中，规制改革会议明确提出将评价讨论会议定义为“对于OTC药品转换提案进行课题讨论和意见整理的机构”而非OTC药品转换可否的“决策者”，并对评价讨论会议的构成和一般性原则进行更改。

规制改革推进会议认为迄今为止的OTC药品转换偏向对安全性的讨论，而对于企业、消费者等市场方的需求视而不见，要求日本厚生劳动省“建构起多部门协同全局性OTC药品转换体制”，从市场观点重新审视OTC药品转换改革设立官方与民间共同的改革“目标”，并在“今年内启动相应的措施”。

对此日本医保协会在其网站上评价称，“以国民的便利性为借口扩大OTC药品转换，只会增加更多重症和副作用的陷阱（医保协会对此）表示强烈的担忧”。

虽然有反对的声音如此，但规制会议的进言实际上正与安倍政权医疗改革之意暗和。

据预测2040年日本国民医疗费用支出将达到70万亿。日本社会老龄化的加剧，社会保障费用激增，如何减少公共医疗开支成为日本政府不得不直面的问题。进行医疗制度改革，推进自我健康管理制度的建设成为安倍政权的国策之一。2017年日本政府正式开始对OTC药品实施“自主健康管理税制”减免政策，并计划提高医疗保险的个人负担比例。OTC药品转换被认为在推进自我健康管理制度中有着举足轻重的作用。

另一方面加速OTC药品转换也是来自市场的呼声。“旅游立国”口号下，OTC药品市场在提振日本经济中的潜力备受期待。2016年后随着访日游客人数的不断增加OTC药品市场规模也一反之前的低迷态势持续扩大。2018年日本OTC市场规模约1.47万亿逼近1.28万亿的历史峰值。

1996-2018年日本OTC药品市场销售金额的变化

7月2日，安倍晋三在规制改革推进会议后表示，“加速现有体制的改革十分必要”。

参考资料：

1.《一般用医薬品の地域医療における役割と国際動向に関する研究報告》，日本厚生劳动省

2.《医療用医薬品から一般用医薬品へ の転用（スイッチOTC化）の促進》，日本OTC医薬品協会

3.《追い風は本物か　踊り場のＯＴＣ》，『週刊ダイヤモンド』

4.《スイッチ OTC 医薬品の承認に必要な情報》，日本医薬品情報学会

5.《OTC医薬品業界の現況と今後の方向性》，三井住友銀行

6.《一般用医薬品（スイッチＯＴＣ）選択肢の拡大に向けた意見（案）》，規制改革推進会議